刘少奇在关于中华人民共和国宪法草案的报告中就指出，中国共产党是我们国家的领导核心。

不过，考虑到由监察委员会执行内部纪律规定在逻辑上其实是难以自洽的，为此有论者提出可以考虑起草适用于各类公职人员的统一的《政务处分工作条例》。因此，法官法将法官之惩戒事项自一般公务员之惩戒分离而出，改由法官职务法庭专属管辖{18}。

三是可在相当程度上解决人民法院监察制度之同体监督的弊端。更为关键的是，人民法院监察制度是该多源监督格局中唯一的自律监督形式，因此其能够较好地兼顾审判权的独立行使与对审判权行使的监督制约，此一功能显然是其他监督形式难以具备的。{28}二是根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定，人民法院监察部门在追究法官违法审判责任之时，对于涉嫌犯罪的相关责任人，则需由人民法院纪检监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理。然而，派驻纪检监察组在行使党内监督职能之外，还能够行使部分国家监察职能{41}，监督对象由具有党员身份的法官扩展至所有法官，监督内容也由是否遵守党纪扩展至是否遵守党纪、政纪和国法。此外，在德国、日本等国家及我国台湾地区的实践中，亦可发现其为了维持审判自律，而在上述三层面进行了相应的制度设计。

二是在监察委员会调查法官职务犯罪时，发挥派驻纪检监察组驻在人民法院、熟悉审判工作的优势，以此补强监察委员会专业判断的不足。此后，自监察部于1986年11月恢复设立，至当前国家监察体制改革的展开，监察部自始保持着行政监察部门的属性。全国人大主席团享有的程序权力最强，代表团或三十名以上代表最弱，而介于两者之间的则包括了全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等。

[37]尽管该论断并不具有宪法规范基础，但检察权的法律监督权应受到人大法律监督权的影响、甚至约束应无争议。[63] 但是，当全国人大及其常委会行使立法权时，各自职权体系的相对封闭性使其与一府一委两院就处于相对平等的地位。现行宪法对人民检察院的定位，特别是最高人民检察院的定位有些特别。在探索答案的过程中，审判权的边界无疑会继续被厘清。

2.职权内涵变化对最高含义的重构 特别值得一提的是，现行宪法在处配置权力单元时忽略了一个重要的问题——即对立法、行政、审判、检察四种权力展开更为清晰的界定，尽管宪法修改委员会一直致力于实现这一目标。在此情况下，全国人大的角色是最高国家权力机关，国务院则是作为最高国家权力机关的执行机关，而非最高国家行政机关。

2015年修订的《立法法》在附则部分针对司法解释设置了备案的程序。[34]参见全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议(1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)。[7]参见吴邦国：以‘三个代表重要思想努力开创人大工作新局面(2003年3月19日在十届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上的讲话)，《全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第2期，第231页。[51] 在集中了来自人民的授权之后，人大对于其他权力单元而言不仅具有组织法上的优越地位，而且成为后者的权力来源。

参见注[1]，蔡定剑书，第373页。但是，执法检查权的确立则是在组织优位原则主导下完成的。当然，该法所塑造的行政审判权是有节制的。这已被宪法和《立法法》所明确。

下文仅举两例进行说明。尽管两院也必须依法行使职权，但并未被明确定位为最高权力机关的执行机关。

尽管现行宪法将人大设置为立法机关，但人大无法排他性地行使立法权。同理，国务院之所以要对全国人大及其常委会负责并报告工作，也由于后者是产生它的国家权力机关。

[79]1995年，全国人大常委会在《农业法》执法检查报告中对国务院当年的农业政策提出批评。另一方面，最高人民检察院并未被定位为最高国家法律监督机关，而是最高国家检察机关。但是，其对国务院的监督并不包括合理性审查，即改变或撤销后者作出的不适当的决定、命令。一项具体权力只能归属于一种权力类型，它不能既是立法权，又是行政权、司法权。其次，对外则具有职权的排他性。因此，任何缺乏组织法基础的行政机关、监察机关、审判机关与检察机关的组织形态都不具有合法性。

[60]同时，宪法对这两种身份进行了功能上的区分。刑事、民事、国家机构的基本法律、土地等自然资源所有权制度、特别行政区制度、公民纳税义务的确定等，都属于宪法明确授予上述两个机关具体的立法管辖事项。

最后，宪法对于一委两院的独立行使职权都予以特别强调和保护，尽管其从未明确两院可以独立于人大的监督。[82]这则是典型的否决权模式的监督权。

与此同时，机关之间的合作关系也并未被忽略。这便是结构性分权的核心问题。

它到底是审判权的一部分，还是属于立法权？如何定性直接关系到对全国人大常委会监督方式的合宪性评判。但是，通说尚无法对横向分权的机理作出系统性的解释，从而成为真正意义上的总论。从字面上看，它并不规定任何指令，也不暗示任何平衡的观念。[33]参见童之伟：宪法适用应依循宪法本身规定的路径，《中国法学》2008年第6期，第22-48页。

最典型的变化就是，两院被明确要求向人大报告工作。[82]全国人大法律委员会关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》修改情况的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)，《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7期，第547页。

行政法规制定权及法律议案提出权对应全国人大及其常委会的国家立法权。当然，在权力让渡的场合，上述判断需要适度修正。

通常而言，即使其他权力单元体系的最高机关也不能行使某一最高机关的核心职权。宪法并未明确赋予全国人大常委会监督法律实施的权力。

归根结底，这种关系还是反映了人民是国家的主人，各级人民代表大会代表人民作出的决议，其他国家机关必须服从。这不仅仅是文字表述上的简单区别，而是具有权力配置的功能，并且体现在具体的规范中。[26]全国人大通过立法的方式要求最高人民法院、最高人民检察院向其报告工作是否突破了宪法所确立的审判权独立行使的原则也是值得探讨的问题。作者简介：林彦，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。

由于人民代表大会制度在宪法结构中的基础地位，[18]同时由于五元结构对于该制度的重要性，对权力单元的增减和调整至少应当通过制定或修改宪法才能达成。宪法将法院界定为国家的审判机关，但并未就审判权的行使对象或管辖权范围予以明确。

[21]现行宪法允许部分行政机关分享(或者分担)立法权——国务院有权制定行政法规、部委制定行政规章。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

为此，宪法创设了五个最高的机关在分别统领五种不同的国家权力功能分支。[8]参见王惠岩：论民主与法制，《政治学研究》2000年第3期，第5-6页。